По материалам Управления Минюста России по Рязанской области.
Во втором полугодии 2013 года в практике работы органов местного самоуправления Рязанской области при принятии уставов и муниципальных правовых актов сохранилась позитивная тенденция, которая заключается в сокращении количества несоответствий федеральному и региональному законодательству в уставных документах муниципальных образований Рязанской области.
Вместе с тем, определенные нарушения допускаются, что приводит к отказам в государственной регистрации уставов и муниципальных правовых актов (далее — МПА), содержащих подобные нарушения, а также возврату представленных документов.
Наиболее распространенными ошибками, допускаемыми органами местного самоуправления при принятии уставов и правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы, являются:
1. В уставах и муниципальных правовых актах о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований имеются нарушения требований юридической техники и терминологии; несоответствия данных на электронном носителе представленным в бумажном виде (на электронном носителе записаны устаревшие версии файлов). Запись электронного носителя (СD-диска) с текстами устава, МПА и иных необходимых документов не доведена до логического конца (представлен пустой диск), представлен нечитаемый формат файлов, в электронном виде представлены не все документы, представленные в бумажном виде.
2. Документы (часть документов) представлены в 1-м экземпляре (необходимо представлять все документы в 2-х экземплярах, в том числе информационные письма об опубликовании проекта МПА и информационные бюллетени).
3. Представленные документы не прошиты, не пронумерованы, не скреплены печатью представительного органа муниципального образования и не заверены подписью председателя представительного органа.
4. Проект устава (МПА о внесении изменений в устав) публикуется менее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава (МПА), либо публикуется не одновременно с порядком учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядком участия граждан в его обсуждении (проведения публичных слушаний).
5. В МПА о внесении изменений в устав и уставах МО устанавливается, что заместители главы администрации муниципального образования назначаются на должность главой администрации муниципального образования по согласованию с представительным органом МО, что противоречит части 3 статьи 17 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», устанавливающей, что назначение на должность муниципальной службы осуществляется представителем нанимателя (работодателем). Возможность согласования указанного назначения с другим органом местного самоуправления действующим законодательством не предусмотрена.
Далее на конкретных примерах рассмотрен ряд выявленных несоответствий (нарушений), встречающихся в МПА и уставах, представляемых для регистрации.
I. Пункт 39 части 1 статьи 31 Устава устанавливает, что к полномочиям администрации сельского поселения относится: «осуществление муниципального лесного контроля и надзора в соответствии с порядком, определенным Советом депутатов сельского поселения», что противоречит пункту 32 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который устанавливает, что к вопросам местного значения поселения относится осуществление муниципального лесного контроля.
Таким образом, в уставе использованы материалы устаревшей (недействующей) редакции Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
II. Часть 2 статьи 45 Устава устанавливает, что срок полномочий избирательной комиссии городского поселения составляет 4 (четыре) года, что противоречит части 5 статьи 24 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», устанавливающей, что срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования составляет пять лет.
III. В Уставе не определены органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление муниципального контроля, не установлены их организационная структура полномочия, функции и порядок деятельности, что противоречит части 1 статьи 6 Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», предусматривающей определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности в соответствии с уставом муниципального образования.
Согласно подпункту «ж» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка является коррупциогенным фактором.
IV. Пункты 5 и 6 статьи 19 Устава устанавливают:
«5. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации Устава территориального общественного самоуправления администрацией городского поселения. Порядок регистрации Устава территориального общественного самоуправления определяется решением Совета депутатов городского поселения.
6. Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.
Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста».
Таким образом, пункты 5 и 6 статьи 19 Устава противоречат пунктам 5 и 6 статьи 27 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», которые устанавливают:
«5. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.
6. Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.
Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста».
V. Пунктом 2 статьи 10 Устава муниципального образования устанавливается: «Совет депутатов сельского поселения избирается по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, при которой депутаты избираются по многомандатным избирательным округам, образуемым на основе средней нормы представительства избирателей».
Решением от 13.11.2013 №7 статья 10 Устава дополнена пунктами 6.1 и 6.2. следующего содержания.
6.1.Выборы депутатов представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3000 человек, а также представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатному и (или) многомандатным избирательным округам ( в редакции решение Совета депутатов от 05 сентября 2013г.№ 19);
6.2. В случае, если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования (за исключением представительного органа муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов) часть депутатских мандатов распределяется в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов (в редакции решение Совета депутатов от 05 сентября 2013г № 19).
Таким образом, пункты 6.1 и 6.2 Решения от 13.11.2013 №7 противоречат пункту 4 части 1 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающему, что Уставом муниципального образования должны определяться структура и порядок формирования органов местного самоуправления (т.е. не должно быть неопределенности в отношении порядка проведения выборов депутатов).
Согласно подпункту «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) является коррупциогенным фактором.
VI. Часть 3 статьи 40 Устава устанавливает: «Глава муниципального образования избирается открытым либо тайным голосованием из числа депутатов районной Думы не позднее двух недель со дня официального опубликования итогов выборов депутатов районной Думы и является ее председателем», что противоречит пункту 4 части 1 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающему, что уставом муниципального образования должны определятся структура и порядок формирования органов местного самоуправления.
Согласно подпункту «ж» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка является коррупциогенным фактором.
VII. Статья 64 Устава «Контрольно — счетная комиссия» устанавливает: «1. Контрольно-счетный орган муниципального образования образуется представительным органом муниципального образования. 2. Контрольно – счетный орган может обладать правами юридического лица. 3. Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Федеральным законом от 06.10.2003г. № 131-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации».
Статья 37 Устава устанавливает, что контрольно — счетная комиссия муниципального образования обладает правами юридического лица.
Таким образом, в Уставе не учтены положения части 6 статьи 3 Федерального закона от 07 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», устанавливающей: «Наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются соответственно конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом».
Согласно подпункту «ж» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка является коррупциогенным фактором.
VIII. Статья 95 Устава «Переходные положения» устанавливает: «Настоящий Устав подлежит официальному опубликованию и вступает в силу после его государственной регистрации в органах государственной власти», что противоречит абзацу 1 части 8 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливающему: «Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований».
IX. Часть 3 статьи 40 Устава устанавливает: «Официальное опубликование (обнародование) муниципальных правовых актов осуществляется в соответствии с Положением о порядке опубликования (обнародования) правовых актов сельского поселения, утверждаемым Советом депутатов сельского поселения», что противоречит пункту 6 части 1 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ устанавливающему, что уставом муниципального образования определяются виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов и пункту 3 статьи 47 указанного Федерального закона устанавливающему: «Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом».
X. Часть 4 статьи 19 Устава устанавливает: «Основаниями для государственной администрации муниципального образования в качестве юридического лица являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утверждение положения о нем представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации».
Таким образом, часть 4 статьи 19 Устава противоречит части 3 статьи 41 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ (ред. от 29.06.2012 №96-ФЗ) которая устанавливает: «Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.
XI. Пункт 8 статьи 24 Устава устанавливает: «Глава муниципального образования может осуществлять свои полномочия на постоянной или непостоянной основе. Решение о том, на какой основе осуществляет свои полномочия Глава муниципального образования, принимает Совет депутатов муниципального образования», что противоречит части 5 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» который устанавливает, что выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования.
Таким образом, порядок осуществления полномочий главой муниципального образования (на постоянной или непостоянной основе) должен быть закреплен в уставе муниципального образования.
Согласно подпункту «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) является коррупциогенным фактором.
Анализ нарушений, позволяет сделать вывод, что основными причинами нарушений федерального законодательства при принятии уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований является динамично меняющееся федеральное законодательство, отсутствие в муниципальном образовании информации по изменению федерального законодательства, невнимательность сотрудников муниципальных образований (наличие большого числа технических ошибок, опечаток), недостаточная материально-техническая оснащенность (отсутствие правовых баз).
Обращаем Ваше внимание, что Методические рекомендации по подготовке и направлению на государственную регистрацию устава муниципального образования и муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений размещены на сайте Управления (http://to62.minjust.ru) разделе правовая информация/отдел законодательства. Также на сайте Управления размещен данный обзор.
